Новости
27 декабря 2024 г.
Эксперты КИОУТ приняли участие в деловой программе БИОТ 2024
С 10 по 13 декабря 2024 года в московском международном выставочном центре Крокус Экспо проходила 28-я Международная специализированная выставка – деловой форум «Безопасность и...
Законодательство
22 ноября 2024 г.
Проект Порядка проведения экспертизы временной нетрудоспособности
Минздрав России разработал проект приказа «Об утверждении Порядка проведения экспертизы временной нетрудоспособности»...
Минздрав России разработал проект приказа «Об утверждении Порядка проведения экспертизы временной нетрудоспособности» (...
Статистика
16 декабря 2024 г.
Снижение производственного травматизма – задача каждого работодателя
Предупреждение производственного травматизма является одним из основных направлений государственной политики в области охраны труда. В соответствии с пунктом 2 статьи 17 Федерального закона от...
Специальная оценка условий труда
19 ноября 2024 г.
По результатам специальной оценки условий труда (далее – СОУТ) работнику улучшены условия труда. Доплату за вредные условия труда необходимо отменить. Можно ли сразу заключить с...
Промышленная безопасность и сохранение здоровья персонала предприятий нефтегазовой отрасли
16 апреля 2021 г.
Обеспечение безопасности производственных объектов нефтяной и газовой промышленности – одно из основных условий успешного функционирования и развития нефтегазовой отрасли. Эффективность мероприятий по обеспечению безопасности производственных объектов, реализуемых государственными надзорными органами и нефтегазовыми компаниями, зависит от множества факторов. Среди многообразия аспектов, влияющих на общее состояние дел, следует отметить организацию взаимодействия государственных надзорных органов и подконтрольных предприятий. Напомним, что в мировой практике существует несколько алгоритмов взаимоотношений надзорных органов и компаний. Одна из основных схем базируется на обвинительно-репрессивной модели.
Промышленная безопасность и сохранение здоровья персонала предприятий нефтегазовой отрасли
Обеспечение безопасности производственных объектов нефтяной и газовой промышленности — одно из основных условий успешного функционирования и развития нефтегазовой отрасли. Эффективность мероприятий по обеспечению безопасности производственных объектов, реализуемых государственными надзорными органами и нефтегазовыми компаниями, зависит от множества факторов.
Среди многообразия аспектов, влияющих на общее состояние дел, следует отметить организацию взаимодействия государственных надзорных органов и подконтрольных предприятий. Напомним, что в мировой практике существует несколько алгоритмов взаимоотношений надзорных органов и компаний. Одна из основных схем базируется на обвинительно-репрессивной модели.
РОЛЬ НАДЗОРНЫХ ОРГАНОВ ЗА РУБЕЖОМ
По сложившейся практике, в ходе плановой проверки, надзорный орган в лице уполномоченного инспектора или комиссии проводит комплекс формализованных мероприятий для выявления нарушений требований правил безопасности. В результате проверки все обнаруженные нарушения в письменном виде предъявляются руководителю предприятия для устранения. Одновременно оформляются документы для привлечения в судебном порядке соответствующих физических или юридических лиц к административной ответственности.
В дальнейшем государственный надзорный орган получает подтверждение об устранении нарушений в письменном виде или формальную отписку, свидетельствующую о том, что некоторые нарушения не были устранены по объективным причинам. Затем проводится очередная плановая проверка с повторением бюрократической процедуры фиксации выявленных или неликвидированных, по тем или иным причинам, нарушений с последующим привлечением физических или юридических лиц к административной ответственности. К сожалению, устоявшийся алгоритм взаимоотношений надзорных органов и подконтрольных предприятий, по меньшей мере, не способствует эффективному выявлению проблемных объектов или видов деятельности.
Причины несовершенства данной модели — многочисленность и противоречивость требований безопасности, большинство из которых были сформулированы для устаревших технологий строительства и эксплуатации объектов. Кроме того, формально все требования в области безопасности равноценны, несмотря на степень опасности возникновения аварии. Данное обстоятельство создает возможность широкой интерпретации серьезности требований, как со стороны предприятий, так и со стороны надзорного органа. Возникают ситуации, когда надзорный орган необоснованно много времени тратит на рассмотрение формальных нарушений с незначительным влиянием на безопасность, тем самым отвлекая руководящий персонал предприятий от работы, создавая возможность для серьезных нарушений, или руководство предприятия по формальным признакам отказывается принимать реальные меры по ликвидации серьезных нарушений безопасности. Активно используются возможности юридического противодействия предписаниям надзорного органа.
Автор фото: Oil and Gas Photographer / Shutterstock.
В сложившемся порядке отношений надзорных органов и подконтрольных предприятий в большей мере наблюдается противостояние, нежели взаимодействие. В режиме противодействия надзорных органов и подконтрольных предприятий производственный персонал стремится скрыть имеющиеся нарушения, а работники надзорного органа со своей стороны заинтересованы в выявлении нарушений. Возникают ситуации, когда надзорные органы и поднадзорные предприятия стараются лишь формально повысить безопасность путем фиксирования только незначительных нарушений, быстрое устранение которых создает иллюзию, что безопасность находится на допустимом уровне.
Одновременно остаются нерешенными проблемы, связанные с ростом аварийности и травматизма на опасном производственном объекте, поэтому показатели работы надзорного органа в области безопасности на основе количества выявленных нарушений являются малоинформативными. Не удивительно, что вопросы достоверного прогнозирования и своевременного выявления проблемных объектов или видов деятельности остаются нерешенными. Компании не принимают действенных мер по коренному перелому отношения к промышленной безопасности. Характерным примером поверхностного отношения к организации предупредительных мер являются аварии и случаи производственного травматизма, происходящие при проведении опасных работ.
Как известно, ежегодно по причине ошибочных действий персонала при выполнении опасных работ возникает несколько аварий, которые часто сопровождаются групповым травмированием его. Однако мер, достаточных для искоренения подобных аварий, компаниями не принимается, так как выявленные нарушения устранены и виновные привлечены к ответственности. Проблема забывается до очередного аварийного случая, в возникновении которого виноваты следующие фигуранты, поскольку предыдущие уволены, понижены в должности или травмированы. Это основная причина неудовлетворительного состояния безопасности на объектах нефтяной и газовой промышленности.
КАКОВЫ ДРУГИЕ ПРИЧИНЫ СЛОЖИВШЕЙСЯ СИТУАЦИИ?
Первая — это смысловой тупик «обезличивания» характера нарушений, в котором нарушение типа «утечка газа» на этапе эксплуатации — прямая угроза аварии — в формальной отчетности равноценно нарушению по ведению документации на этапе проектирования.
Вторая и наиболее важная это то, что репрессивная схема действий надзорного органа или системы внутреннего контроля компании — «выявил нарушение — примени штрафные санкции». В результате персонал производственного объекта, наиболее осведомленный о текущем состоянии безопасности, априори заинтересован в сокрытии от надзорного органа (а иногда от собственного руководства) нарушения до тех пор, пока это возможно.
Понятно, что затраты на ликвидацию этих нарушений несоизмеримы. Если предприятие зависит от решений головного офиса, то оно сможет устранять серьезные нарушения только при условии наличия необходимых ресурсов, то есть если надзорный орган требует устранения «высоко затратных» нарушений от предприятий, не имеющих нужных ресурсов, то в ряде случаев такие нарушения обречены быть повторными. Несомненно, эффективность действий надзорного органа и компании зависит от адекватности реагирования на нарушения требований безопасности. В механизме эффективного взаимодействия государственного надзорного органа с нефтегазовыми компаниями заложен значительный резерв обеспечения безопасности производственных объектов нефтяной и газовой промышленности.
Автор фото: Oil and Gas Photographer / Shutterstock.
Тематика создания механизма эффективного взаимодействия государственного надзорного органа с нефтегазовыми компаниями актуальна для всех стран, имеющих объекты нефтегазового комплекса. Рассматривая пути решения данной задачи, обратимся к канадскому опыту, реализованному относительно недавно. Как известно, в канадской провинции Альберта размещается множество объектов нефтяной и газовой промышленности, большинство из которых связано с добычей и переработкой углеводородного сырья с высоким содержанием сероводорода, а также транспортированием нефти и газа по трубопроводам высокого давления.
В условиях старения оборудования и трубопроводных систем и соответственно возрастания угроз возникновения аварий, перед надзорным органом провинции и нефтегазовыми компаниями были поставлены задачи значительного повышения безопасности. Для их решения в 1999 г. государственный надзорный орган провинции Альберта при активном участии общественности, профессиональных ассоциаций и ряда нефтегазовых компаний разработал процедуру принуждения к соблюдению требований безопасности. Поддержка этой процедуры принуждения осуществлялась без введения дополнительных требований безопасности, только при помощи специальных методических указаний.
Механизм процедуры принуждения достаточно прост. Все несоответствия или нарушения требований безопасности были распределены по трем категориям в зависимости от серьезности возможных последствий. Эти категории нарушений составляют так называемую «лестницу принуждения», в которой на нижней ступени находятся незначительные нарушения, затем по возрастанию – существенные и на верхней ступени – серьезные нарушения.
Автор фото: Oil and Gas Photographer / Shutterstock.
К незначительным нарушениям относятся несоответствия требованиям регулирования, которые не приводят к прямой угрозе людям и окружающей природной среде, а также не оказывают негативного воздействия на производственные процессы. Например, это отсутствие опознавательных знаков или табличек о проведении калибровки на измерительных устройствах.
К существенным относятся несоответствия, которые создают потенциальную угрозу развития аварии. Например, превентор находится в неработоспособном состоянии; нарушение функционирования дыхательной аппаратуры резервуаров, приводящее к утечке сероводорода; незначительная утечка; проведение строительства пересечения трубопровода без согласования. К серьезным нарушениям относят полное пренебрежение требованиями безопасности, в результате чего возникает угроза аварии. Примеры серьезных нарушений: отсутствие превентора; незначительная утечка загрязняющих веществ в воду, о которой оператор знает, но не принимает мер; осуществление производственной деятельности без лицензии или необходимого согласования; наличие запаха сероводорода, о котором оператор знает, но не принимает действенных мер по устранению причины.
«ЛЕСТНИЦА ПРИНУЖДЕНИЯ» СОБЛЮДЕНИЯ РАБОТОДАТЕЛЕМ
ТРЕБОВАНИЙ БЕЗОПАСНОСТИ
ТРЕБОВАНИЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Мероприятия по первичному принуждению к соблюдению требований безопасности определяются категорией нарушения. Если компания игнорирует меры принуждения или допускает повторное нарушение, то к ней применяются более жесткие требования со стороны надзорного органа. Кроме того, в этом случае компания попадает на один из уровней виртуальной «лестницы принуждения». Нахождение на одной из ступеней «лестницы принуждения» влечет за собой принятие надзорным органом дополнительных санкций (более частые проверки, расширение их объемов, рассмотрение результатов проверок с привлечением руководства компании и др.). Дополнительные мероприятия не только негативно влияют на конкурентоспособность компании, но требуют внеплановых затрат за счет отвлечения производственного персонала на проверки и серьезных потерь от приостановки работы объектов или снижения их производительности.
Если компания выполняет предписания и специальные условия надзорного органа и обеспечивает соблюдение требований безопасности, то по решению надзорного органа она переводится на низшую ступень или вообще снимается с «лестницы принуждения». После этого любое нарушение компанией, обнаруженное надзорным органом, расценивается как первичное. Общая политика надзорного органа провинции Альберта заключается в том, чтобы не применять дополнительных мер принуждения в тех случаях, когда компания добровольно сообщила в надзорный орган о выявленных нарушениях.
Конечно, компания должна при этом принимать активные действия по устранению обнаруженных нарушений. Вместе с тем при наличии объективных оснований надзорный орган оставляет за собой право принимать меры принуждения любого уровня. В свою очередь, компания, в случае несогласия с инспектором надзорного органа, вначале должна обратиться с предложениями к этому же инспектору. Если согласованного решения не удается достигнуть, то компания может обратиться к руководству надзорного органа, а также потребовать проведения специальных слушаний. Рассмотрим несколько примеров функционирования процедуры принуждения. Надзорная практика отмечает четыре уровня несоответствия компании требованиям безопасности.
Основанием для попадания на первый уровень несоответствия считается обнаружение незначительного нарушения требований правил безопасности. Для схода компании с первого уровня достаточно устранить выявленное нарушение. Со второго уровня компания попадает на трехступенчатую «лестницу принуждения». Основание для попадания на второй уровень несоответствия — игнорирование или невыполнение требований по устранению нарушения первого уровня и первичное обнаружение нарушения категории «существенное», для схода со второго уровня компании необходимо не только устранить зафиксированные нарушения, но и определить причину, организовать самоконтроль и ликвидировать все аналогичные ситуации, а также разработать и представить в надзорный орган план предупредительных мероприятий. Кроме этого, следует провести три последовательные проверки или аудита одной и той же группой надзорного органа, при которых не допускается обнаружение существенных нарушений, или должно пройти 12 месяцев (после даты уведомления компании о принуждении) без выявления существенных нарушений одной и той же группой надзорного органа.
На третий уровень несоответствия компания попадает в следующих случаях: невыполнения требований второго уровня; первичного обнаружения серьезного нарушения; вторичного обнаружения существенного нарушения. Для схода с третьего уровня компании необходимо выполнить все мероприятия, аналогичные сходу со второго уровня.
На четвертый уровень несоответствия компания попадает после срыва мероприятий третьего уровня или обнаружения второго серьезного нарушения в течение 12 месяцев. Для схода с четвертого уровня требуется: устранить все несоответствия; в случае первичного обнаружения существенного или серьезного нарушения — убедить рабочую группу надзорного органа в том, что таких нарушений больше не будет допущено, а департамент центрального аппарата надзорного органа в том, что компания определила и устранила нарушения, существовавшие внутри компании (то есть нарушения, которые привели ее на четвертый уровень несоответствия), а также убедить департамент центрального аппарата надзорного органа в том, что компания полностью понимает последствия принудительных мероприятий и организовала внутренний корпоративный процесс для обеспечения того, чтобы предписания надзорного органа выполнялись в установленные сроки.
Автор фото: Oil and Gas Photographer / Shutterstock.
Процедура принуждения включает подробные описания действий инспекторов в случае выявления тех или иных нарушений, также порядок оповещения об обнаруженных нарушениях (включая заинтересованных жителей). В перечень действий инспекторов входят не только предписания с рекомендациями по устранению нарушений, но и полная остановка работы объекта. Следует отметить схему воздействия на компании, систематически нарушающие требования безопасности. К ним относятся компании, которые имеют показатели выявленных нарушений выше среднего.
Надзорный орган направляет в их адрес письмо с требованием предоставить в письменном виде план действий, включающий установление причин, перечень предупредительных мероприятий и обязательств. Если плановая проверка надзорного органа выявляет, что компания не выполняет обязательства, то надзорный орган может организовать проверку объектов с привлечением за счет компании третьей стороны и приостановить работу объектов.
По оценке канадских экспертов, внедрение процедуры принуждения позволило достигнуть следующих положительных результатов.
— Повысились эффективность и производительность работы инспекторов надзорного органа при одновременном улучшении единообразия действий.
— Улучшилась общая безопасность производств, снизилось негативное воздействие на окружающую природную среду, а также улучшилась сохранность природных ресурсов.
— Более ровным стало «поле регулирования безопасности» для нефтегазовых компаний.
— Улучшились прозрачность и подотчетность действий надзорного органа и нефтегазовых компаний перед общественностью в области обеспечения безопасности.
Канадский опыт совершенствования надзорной деятельности на объектах нефтегазового комплекса представляется интересным для повышения безопасности объектов нефтяной и газовой промышленности в Российской Федерации. Чтобы повысить эффективность работы инспекторов Ростехнадзора, надо рассмотреть возможность реализации аналогичных мероприятий. На первом этапе следует провести совместно с заинтересованными нефтегазовыми компаниями ранжирование нарушений требований безопасности по степени угрозы людям и окружающей природной среде.
С.Н. Мокроусов